Cuando el Estado o una empresa planea una mina, una presa, un tren o un gasoducto en tierras habitadas por pueblos indígenas, existe una obligación internacional que muchas veces se discute: la consulta previa. Su base es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, de 1989, junto con la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas de 2007, que son los principales instrumentos internacionales en la materia.
El artículo 6 del convenio establece que los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarlos directamente. El artículo 15 se refiere a los recursos naturales: debe consultarse a estos pueblos antes de emprender o autorizar programas de prospección o explotación en sus tierras, y ellos deben participar en los beneficios. La consulta, según la OIT, debe ser previa, libre, informada y culturalmente adecuada, y es responsabilidad del gobierno.
En la práctica, la implementación es desigual. Perú aprobó una ley específica, la Ley 29785, que desarrolla el contenido y el procedimiento de la consulta, y Colombia tiene una entidad encargada de implementarla. Guatemala, según un informe regional de la OIT, no tiene una experiencia específica de consulta previa para proyectos de inversión, y organizaciones mayas elaboraron un proyecto de ley para operacionalizarla. Honduras inició en 2015 un proceso para construir una ley de consulta, y México discute marcos generales y ha recibido llamados de la OIT a consultar megaproyectos como el Tren Maya. En 2025, el PNUD publicó un informe sobre las consultas indígenas en México, centrado en el estándar de que sean previas, libres, informadas y culturalmente adecuadas.
Las organizaciones indígenas denuncian que una situación recurrente es que empresas y Estados ingresan a los territorios sin establecer diálogo con la comunidad y negocian las tierras de forma individual. Hay jurisprudencia: una sentencia de 2012 condenó a Ecuador por no haber realizado la consulta antes de actividades extractivas en territorio de un pueblo indígena. Desde la perspectiva empresarial, una nota técnica de la OIT recoge que en algunos países los territorios indígenas no están claramente delimitados, lo que complica decidir cuándo y con quién consultar.
El punto más debatido es qué significa consultar. El Convenio habla de consulta, no de veto: exige un diálogo de buena fe dirigido a un acuerdo, lo que no equivale a que la comunidad pueda bloquear cualquier proyecto. Para los pueblos indígenas, la consulta debe poder cambiar el resultado, no solo informarlo. Para los Estados y empresas, un derecho de veto pondría en jaque el interés público y la inversión. Esa diferencia explica por qué muchos procesos terminan judicializados.
Otro matiz es quién se consulta. Determinar qué instituciones representan legítimamente a una comunidad, y cómo se incluye a mujeres y jóvenes, es en sí un desafío. Más que un trámite, la consulta es un indicador de si un país reconoce a los pueblos indígenas como sujetos de derechos colectivos. Cuando se hace bien, reduce conflictos; cuando se hace como formalidad, tiende a multiplicarlos.
Fuentes: Organización Internacional del Trabajo (Convenio 169; reporte regional; nota técnica sobre perspectiva empresarial); Proceso / OCMAL; Wikipedia (Convenio 169); PNUD México; Presidencia del Perú (Ley 29785); AvispaMidia; DPLF.
